Kaip Europos Sąjungos socialinės apsaugos sistemos modeliai veikia skirtingose šalyse: praktinis palyginimas ir pamokos Lietuvai

Europos socialinės apsaugos kraštovaizdis: kas slepiasi už bendros fasado

Kalbėdami apie socialinę apsaugą Europoje, dažnai operuojame abstrakčiomis sąvokomis ir statistiniais rodikliais, tačiau tikroji šių sistemų veikimo logika atsiskleidžia tik įsigilinus į konkrečių šalių patirtį. Europos Sąjungoje egzistuoja keletas aiškiai išsiskiriančių socialinės apsaugos modelių, kurie formavosi dešimtmečiais, atspindėdami kiekvienos šalies istorinę raidą, ekonomines galimybes ir visuomenės vertybes.

Skandinavijos šalys – Danija, Švedija, Suomija – reprezentuoja universalų modelį, kuriame socialinė apsauga suprantama kaip kiekvieno piliečio teisė, nepriklausomai nuo jo įnašų į sistemą. Šis modelis remiasi stipria mokesčių baze ir valstybės įsipareigojimais užtikrinti aukštą gyvenimo standartą visiems gyventojams. Kita vertus, kontinentinė Europa – Vokietija, Prancūzija, Belgija, Austrija – išvystė korporatyvinį arba Bismarcko modelį, kur socialinės garantijos tiesiogiai susijusios su darbo santykiais ir darbuotojų bei darbdavių įnašais į socialinio draudimo fondus.

Britų modelis, nors ir šiuo metu Jungtinė Karalystė nebėra ES narė, vis dar daro įtaką diskusijoms apie socialinę politiką Europoje. Jis derina universalias bazines išmokas su rinkos principais ir akcentuoja minimalių garantijų teikimą. Pietų Europa – Ispanija, Italija, Graikija, Portugalija – išsiskiria šeimos orientuotu modeliu, kur tradiciškai didelę dalį socialinės paramos funkcijų atlieka šeimos ir artimieji, o valstybės vaidmuo yra papildomas.

Skandinavijos pavyzdys: kai universalumas tampa norma

Švedijos socialinės apsaugos sistema dažnai laikoma etalonine, nors ir ji susiduria su iššūkiais. Šioje šalyje praktiškai visi gyventojai turi teisę į pensiją, sveikatos priežiūrą, nedarbingumo išmokas ir kitas paslaugas, nepriklausomai nuo jų darbo istorijos. Finansavimas vyksta per bendrą mokesčių sistemą, kur pajamų mokestis gali siekti 50-60 procentų didesnių pajamų gavėjams.

Danijos atvejis rodo, kaip „flexicurity” principas – lankstumo ir saugumo derinys – gali veikti praktikoje. Danijoje santykinai lengva atleisti darbuotojus, tačiau atleidžiamieji gauna gausias kompensacijas ir aktyvią paramą ieškant naujo darbo. Nedarbo išmokos gali siekti iki 90 procentų ankstesnio atlyginimo tam tikrą laikotarpį, tačiau kartu taikomi griežti reikalavimai aktyviai ieškoti darbo ir dalyvauti perkvalifikavimo programose.

Suomija išsiskiria tuo, kad 2017-2019 metais eksperimentavo su bazinių pajamų koncepcija, mokėdama 2000 atsitiktinai atrinktų bedarbių po 560 eurų per mėnesį be jokių sąlygų. Nors eksperimentas nesukėlė revoliucijos darbo rinkoje, jis parodė, kad tokia sistema gali mažinti stresą ir biurokratiją, nors jos įtaka užimtumui buvo minimali. Šis atvejis iliustruoja, kaip Skandinavijos šalys nėra bijančios eksperimentuoti ir ieškoti naujų sprendimų.

Praktinis šių sistemų veikimas reiškia, kad žmogus, praradęs darbą Švedijoje, gali tikėtis ne tik finansinės paramos, bet ir valstybės finansuojamų perkvalifikavimo kursų, karjeros konsultacijų, net subsidijų persikraustyti į kitą regioną, kur yra darbo vietų. Sistema orientuota ne į trumpalaikę pagalbą, bet į ilgalaikį žmogaus integravimą į darbo rinką.

Kontinentinis modelis: socialinė rinkos ekonomika veiksmais

Vokietijos socialinės apsaugos sistema, sukurta dar Otto von Bismarcko laikais XIX amžiaus pabaigoje, remiasi profesinių grupių solidarumu ir socialinio draudimo principais. Čia darbuotojai ir darbdaviai moka įnašus į atskirus fondus – pensijų, sveikatos, nedarbo, slaugos. Kiekvienas fondas veikia savarankiškai, o išmokų dydis tiesiogiai priklauso nuo įmokų istorijos.

Praktiškai tai reiškia, kad Vokietijoje dirbantis žmogus mato savo atlyginimo lapelyje aiškias eilutes, kiek eina į kiekvieną draudimo rūšį. Pensijos sistema yra trijų pakopų: privalomasis valstybinis draudimas, profesinis pensijų draudimas ir privatus taupymas. Tokia sistema skatina ilgalaikį darbą ir stabilumą, tačiau gali būti mažiau palanki žmonėms su pertrūkiais darbo biografijoje ar dirbantiems nestandartinėse darbo formose.

Prancūzijos atvejis rodo, kaip korporatyvinis modelis gali būti išplėstas ir labai kompleksiškas. Prancūzijoje egzistuoja daugybė skirtingų socialinio draudimo schemų įvairioms profesijoms – geležinkeliečiams, jūrininkams, valstybės tarnautojams, privačiojo sektoriaus darbuotojams. Ši sistema užtikrina aukštas garantijas, tačiau yra brangi ir sunkiai reformuojama, kaip parodė 2019-2020 metų pensijų reformos bandymai, sukėlę masinius protestus.

Austrija demonstruoja, kaip korporatyvinis modelis gali būti derinamas su stipria socialine partneryste. Profesinės sąjungos čia turi didelę įtaką formuojant socialinę politiką, o derybos tarp darbdavių, darbuotojų ir vyriausybės yra institucionalizuotos. Rezultatas – aukštas socialinės apsaugos lygis, bet ir santykinai aukšti darbo kaštai.

Pietų Europos specifika: kai šeima vis dar svarbu

Italijos, Ispanijos, Graikijos ir Portugalijos socialinės apsaugos sistemos istoriškai rėmėsi prielaida, kad šeima pasirūpins savo nariais sunkiu metu. Valstybės vaidmuo buvo papildomas, o ne pagrindinis. Tai lėmė, kad šiose šalyse ilgą laiką nebuvo išvystyta universalių minimalių pajamų garantijų sistema, o pensijos sudarė didžiausią dalį socialinių išlaidų.

Ispanija tik 2020 metais įvedė nacionalinę minimalių pajamų garantijų sistemą (Ingreso Mínimo Vital), kuri skirta namų ūkiams, kurių pajamos yra žemiau tam tikros ribos. Tai buvo reikšmingas posūkis nuo tradicinio modelio link universalesnių garantijų. Tačiau sistemos įgyvendinimas susidūrė su administraciniais sunkumais – sudėtingos procedūros, ilgas paraiškų nagrinėjimas, nepakankamas informuotumas.

Italija išsiskiria tuo, kad čia pensijos sistema yra labai dosni vyresniems žmonėms, tačiau jaunimas susiduria su dideliu neužtikrintumu. Jaunimo nedarbas Italijoje viršija 30 procentų, o laikinosios sutartys yra norma. Tai sukuria kartų nelygybę – vyresnė karta turi stiprias garantijas, o jaunesnė – ne. 2019 metais įvestas „piliečio pajamas” (Reddito di Cittadinanza) buvo bandymas spręsti skurdo problemą, tačiau jis kritikuojamas dėl sudėtingumo ir riboto efektyvumo.

Graikijos atvejis yra ypač instruktyvus, nes parodo, kas nutinka, kai socialinės apsaugos sistema susiduria su finansine krize. 2010-2018 metų krizės metu pensijos buvo sumažintos daugiau nei 40 procentų, o sveikatos sistema patyrė drastiškų apkarpymų. Tai parodė, kad pietų Europos modelis, remiasi šeimos solidarumu ir dosniais pažadais, yra ypač pažeidžiamas ekonominių sukrėtimų akivaizdoje.

Centrinės ir Rytų Europos kelias: transformacija ir paieškos

Lietuva, Latvija, Estija, Lenkija, Čekija ir kitos posovietinės šalys pradėjo kurti savo socialinės apsaugos sistemas nuo nulio 1990-ųjų pradžioje. Šios šalys turėjo pasirinkti, kokį modelį sekti, ir dažniausiai rinkosi hibridinį variantą, derinantį įvairių modelių elementus.

Estija tapo žinoma dėl savo skaitmeninės vyriausybės ir efektyvių administracinių procesų socialinėje srityje. Socialinės išmokos čia skiriamos greitai, biurokratija minimali, o sistema yra pakankamai lanksti. Tačiau išmokų dydžiai yra santykinai kuklūs, o sistema labiau orientuota į darbo rinkos aktyvumą nei į ilgalaikę paramą.

Lenkija įgyvendino ambicingą šeimos politiką su programa „500+”, kuri moka 500 zlotų (apie 115 eurų) per mėnesį už kiekvieną vaiką nuo antrojo. Ši programa turėjo didelį poveikį skurdo mažinimui, ypač kaimiškose vietovėse, tačiau kritikuojama dėl to, kad gali mažinti motyvaciją dirbti ir yra brangi biudžetui.

Čekija išsiskiria santykinai žemu nedarbo lygiu ir stipria darbo rinka, kas leidžia išlaikyti socialinę apsaugą be pernelyg didelių mokesčių. Tačiau demografiniai iššūkiai – senėjanti visuomenė ir emigracija – kelia grėsmę sistemos tvarumui ateityje.

Latvija ir Lietuva turi panašias sistemas, kurios derina socialinio draudimo principus su kai kuriomis universaliomis išmokomis. Tačiau abi šalys susiduria su problema, kad didelė dalis gyventojų dirba už minimalų atlyginimą arba gauna pajamas „į vokelį”, kas reiškia mažus įnašus į socialinį draudimą ir atitinkamai mažas pensijas ateityje.

Ką Lietuva galėtų perimti: konkretūs sprendimai ir jų pritaikymas

Žvelgiant į kitų šalių patirtį, akivaizdu, kad nėra vieno idealaus modelio, tinkamo visoms šalims. Tačiau yra konkrečių sprendimų, kurie galėtų būti pritaikyti Lietuvos kontekste, atsižvelgiant į mūsų ekonomines galimybes, demografinius iššūkius ir visuomenės vertybes.

Iš Danijos galėtume perimti „flexicurity” principo elementus. Lietuvoje darbo rinka vis dar yra gana rigidiška, o nedarbo išmokos – kuklios ir trumpalaikės. Didesnis dėmesys aktyvios darbo rinkos politikos priemonėms – perkvalifikavimui, karjeros konsultacijoms, mobilumo paramai – galėtų padėti žmonėms greičiau rasti naują darbą po atleidimo. Tai reikalautų didesnių investicijų į užimtumo tarnybas ir jų transformacijos iš biurokratinių institucijų į tikrus karjeros palaikymo centrus.

Estijos skaitmeninių sprendimų patirtis yra tiesiogiai perkeliama į Lietuvą. Nors esame padarę pažangą e-valdžios srityje, socialinių paslaugų teikimas vis dar reikalauja per daug popieriaus ir asmeninio lankymosi įstaigose. Visų socialinių išmokų paraiškų pateikimas internetu, automatinis tinkamumas gauti paramą remiantis turima informacija apie pajamas, skaitmeniniai pranešimai apie teises – visa tai galėtų žymiai sumažinti administracinę naštą ir padidinti paslaugų prieinamumą.

Vokietijos trijų pakopų pensijų sistemos logika galėtų būti stiprinama ir Lietuvoje. Nors formaliai mes turime panašią struktūrą, antroji ir trečioji pakopos yra silpnai išvystytos. Skatinimas darbdaviams kurti profesines pensijų schemas, mokestinės lengvatos privačiam pensijų taupymui, finansinio raštingumo didinimas – tai priemonės, kurios galėtų padėti žmonėms geriau pasirengti senatvei.

Lenkijos patirtis su šeimos išmokomis rodo, kad tikslinė parama šeimoms su vaikais gali turėti greitą ir matoma poveikį skurdo mažinimui. Lietuvoje vaiko pinigai yra santykinai maži ir nepriklausomi nuo pajamų, kas reiškia, kad jie nepakankamai efektyviai pasiekia labiausiai jų reikalaujančias šeimas. Diferencijuotos išmokos, didesnės mažas pajamas turinčioms šeimoms, galėtų būti efektyvesnis sprendimas.

Skandinavijos šalių universalios sveikatos priežiūros patirtis primena, kad investicijos į pirminę sveikatos priežiūrą ir prevenciją ilgalaikėje perspektyvoje yra ekonomiškai efektyvesnės nei gydymas ligoninėse. Lietuvoje vis dar per didelis dėmesys skiriamas ligoninėms, o pirminė grandis yra nepakankamai finansuojama ir nepatraukli gydytojams. Šeimos gydytojų vaidmens stiprinimas, jų atlyginimų didinimas, geresnė diagnostinė įranga – tai investicijos, kurios atsipirktų.

Finansavimo klausimai: kiek tai kainuoja ir kaip mokėti

Vienas pagrindinių argumentų prieš socialinės apsaugos sistemos plėtrą Lietuvoje yra finansavimo klausimas. Skandinavijos šalys gali sau leisti dosnias sistemas, nes jų mokesčių našta yra viena didžiausių pasaulyje. Tačiau ar Lietuva gali ir ar turėtų eiti šiuo keliu?

Realu pripažinti, kad Lietuvos mokesčių bazė yra siaura. Didelė dalis ekonomikos vis dar yra šešėlyje, o pajamų nelygybė yra viena didžiausių ES. Tai reiškia, kad prieš plečiant socialines garantijas, reikia išspręsti mokesčių surinkimo problemas. Danijos ar Švedijos pavyzdys rodo, kad žmonės sutinka mokėti aukštus mokesčius, kai mato, kad už tai gauna kokybiškas paslaugas ir saugumą.

Vokietijos modelis, kur socialinė apsauga finansuojama per tikslinius įnašus, o ne per bendrą biudžetą, turi privalumų – žmonės aiškiai mato ryšį tarp to, ką moka, ir to, ką gauna. Tačiau tai gali būti mažiau efektyvu persidengiančių krizių metu, kai reikia lankstumo ir solidarumo tarp skirtingų grupių.

Lietuvoje galėtų būti svarstomos kelios finansavimo strategijos. Pirmiausia, šešėlio ekonomikos mažinimas – griežtesnis darbo inspekcijos darbas, skaitmeniniai sprendimai, kurie apsunkina mokesčių vengimą, mokestinių lengvatų „baltinimui”. Antra, mokesčių sistemos progresyvumo didinimas – didesnės pajamos apmokestinamos didesniu tarifu, kas padidintų biudžeto pajamas ir sumažintų nelygybę. Trečia, turto mokesčių plėtra – nekilnojamojo turto, ypač prabangaus, apmokestinimas galėtų duoti papildomų pajamų socialinėms programoms.

Svarbu suprasti, kad socialinė apsauga nėra tik išlaidos – tai ir investicija. Švietimas, sveikatos priežiūra, aktyvios darbo rinkos politikos priemonės didina žmogiškąjį kapitalą ir ekonomikos produktyvumą. Šalys su stipriomis socialinės apsaugos sistemomis dažnai turi ir aukštesnį konkurencingumą bei gyvenimo kokybę.

Kas veikia ir kas ne: įrodymais grįsta perspektyva

Tyrimai rodo, kad ne visos socialinės politikos priemonės yra vienodai efektyvios. Kai kurios duoda gerą rezultatą, kitos – ne, o trečios gali turėti netikėtų šalutinių poveikių.

Universalios vaikų priežiūros paslaugos, kaip Skandinavijos šalyse, yra viena efektyviausių priemonių derinti šeimos ir darbo gyvenimą bei didinti moterų užimtumą. Lietuva šioje srityje yra padarusi pažangą, tačiau vis dar trūksta vietų darželiuose, ypač mažesniuose miestuose ir kaimuose, o lankstumo darbo laiko atžvilgiu nepakanka.

Aktyvios darbo rinkos politikos priemonės veikia, kai jos yra gerai suprojektuotos ir individualizuotos. Masinis siuntimas į bendrus mokymus dažnai neduoda rezultatų. Veiksmingi yra asmeniniai karjeros planai, mokymai, atitinkantys darbo rinkos poreikius, subsidijos darbdaviams, įdarbinančiems ilgalaikius bedarbius.

Minimalių pajamų garantijos efektyviai mažina skurdą, tačiau jų dizainas yra kritiškai svarbus. Per žemos išmokos neišsprendžia problemos, per aukštos gali mažinti motyvaciją dirbti. Svarbu, kad sistema būtų suprojektuota taip, kad darbo pradėjimas visada būtų finansiškai naudingesnis nei išmokų gavimas. Tai galima pasiekti per laipsniškų išmokų mažinimą, o ne staigų nutraukimą, kai žmogus pradeda dirbti.

Pensijų sistemos tvarumas priklauso nuo demografinės situacijos. Visos Europos šalys susiduria su senėjančia visuomene, bet sprendimai skiriasi. Vieni didina pensijų amžių, kiti skatina ilgesnį darbą per lanksčią pensijų sistemą, treti didina įnašus arba mažina išmokas. Lietuvai, turinčiai vieną greičiausiai senėjančių visuomenių ES, šis klausimas yra ypač aktualus. Čia nėra lengvų sprendimų, bet vėliau atidėlioti reformas bus dar sunkiau.

Sveikatos priežiūros sistemose efektyviausia yra prevencija ir pirminė grandis. Šalys, investuojančios į šeimos medicinos centrų tinklą, profilaktinius patikrinimus, sveikos gyvensenos skatinimą, ilgalaikėje perspektyvoje sutaupo lėšų ir turi sveikesnę populiaciją. Lietuva šioje srityje turi daug galimybių pagerinti situaciją.

Kelias į priekį: kaip kurti tvarią sistemą Lietuvos sąlygomis

Lietuvos socialinės apsaugos sistema turi būti kuriama atsižvelgiant į mūsų specifinius iššūkius: greitą demografinį senėjimą, emigraciją, santykinai žemą ekonominį išsivystymo lygį, regioninius skirtumus, šešėlio ekonomiką. Negalime tiesiog nukopijuoti Švedijos ar Vokietijos modelio – reikia pritaikyto sprendimo.

Pirmiausia, sistema turi būti tvari finansiškai. Tai reiškia, kad socialinės garantijos turi būti suderintos su mokesčių baze ir ekonominėmis galimybėmis. Geriau turėti kuklesnes, bet patikimas garantijas, nei dosnius pažadus, kurie gali būti neįvykdyti krizės metu. Graikijos pavyzdys turėtų būti įspėjimas.

Antra, sistema turi skatinti aktyvumą, o ne priklausomybę. Tai reiškia, kad parama turi būti teikiama taip, kad žmonės būtų motyvuoti dirbti, mokytis, tobulėti. Sąlygos gauti paramą turėtų būti susietos su aktyvumu – darbo paieška, mokymais, visuomenine veikla. Danijos „flexicurity” modelis čia gali būti įkvepiantis.

Trečia, sistema turi būti prieinama ir paprasta. Sudėtingos procedūros, daug dokumentų, ilgas laukimas – visa tai atgraso žmones nuo paramos prašymo ir didina administracines išlaidas. Estijos skaitmeniniai sprendimai rodo, kad galima kitaip. Idealiu atveju žmogus, patekęs į sunkią situaciją, turėtų automatiškai gauti informaciją apie jam prieinamas paramos formas ir galėti pateikti paraišką keliais paspaudimais.

Ketvirta, sistema turi būti orientuota į prevenciją. Geriau investuoti į švietimą, sveikatos priežiūrą, ankstyvą intervenciją, nei vėliau spręsti gilesnes problemas. Vaikas, augantis skurstančioje šeimoje, turėtų gauti ne tik materialinę paramą, bet ir kokybišką išsilavinimą, sveikatos priežiūrą, galimybes dalyvauti popamokinėje veikloje. Tai investicija į ateitį.

Penkta, sistema turi būti solidari. Tai reiškia, kad stipresni padeda silpnesniems, sveiki – ligoniems, dirbantys – nedirbantiems. Tačiau solidarumas negali būti vienakryptis – tie, kurie gauna paramą, taip pat turi prisidėti prie bendruomenės, kiek gali. Tai gali būti savanorystė, bendruomenės darbai, dalyvavimas vietos iniciatyvose.

Socialinė apsauga nėra tik techninė sistema – tai atspindi visuomenės vertybes ir jos viziją apie gerą gyvenimą. Lietuvai reikia viešos diskusijos apie tai, kokią visuomenę norime kurti. Ar norime būti labiau panaši į Skandinaviją su aukštais mokesčiais ir universaliomis garantijomis, ar į Airiją su žemesniais mokesčiais ir labiau rinkos orientuota sistema? Ar galime rasti savo kelią, derinantį įvairių modelių privalumus?

Svarbu, kad ši diskusija būtų grindžiama faktais ir kitų šalių patirtimi, o ne ideologinėmis nuostatomis ar populistiniais pažadais. Europos Sąjungos šalių patirtis suteikia mums unikalią galimybę mokytis iš kitų klaidų ir sėkmių. Tereikia būti pakankamai atviriem, kad mokytumėmės, ir pakankamai išmintingiem, kad pritaikytume tai, ko išmokome, prie mūsų konteksto.

Socialinės apsaugos sistema niekada nebus tobula ir visada reikės reformų, nes keičiasi visuomenė, ekonomika, demografija. Tačiau turėdami aiškią viziją ir mokydamiesi iš kitų patirties, galime kurti sistemą, kuri bus tiek tvari, tiek teisinga, tiek efektyvi – sistemą, kuri padės žmonėms sunkiu metu ir skatins juos siekti geresnio gyvenimo.